积极稳妥推进 新一轮财税体制改革

2023年中央经济工作会议提出，要“谋划新一轮财税体制改革”。“新一轮”意味着财税体制改革必将是大力度、系统且全面的。推进新一轮财税体制改革，要立足当前经济运行的现实矛盾，适应中国式现代化的发展要求。

健全现代预算制度

预算制度直接关乎财政治理效能，全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度是保证财政政策有效贯彻、财政体制稳定运行的基础性支撑。党的十八大以来，预算制度改革持续推动，现代预算制度建设初见成效，但与国家治理现代化的要求仍存在一定差距。同时，当前和今后一个时期，财政运行都将处于紧平衡状态，必须保证财政资源配置“好钢用在刀刃上”，预算资金安排必须集约高效。因此，要健全现代预算制度，提升财政管理效能。

一是“强统筹”。要加大财政收入统筹力度，加强财政“四本预算”的衔接与政府性资源统筹管理。要大力优化支出结构，优先“三保”支出，大力压减无效、低效支出，严控一般性支出，推动零基预算改革，破除支出固化格局。

二是“重绩效”。要完善绩效指标体系，优化评价规则，增强绩效评价结果科学性。同时，加强绩效结果应用，根据绩效评价结果安排或调整项目预算，强化绩效约束，提高资金使用效率。

三是“立标准”。要大力推动预算支出标准化改革，在健全公共服务保障标准体系的基础上，因时因地、分档分类、动态化地设立预算支出标准，并将其作为预算编制的基本依据。

四是“信息化”。完善预算管理一体化系统，贯通中央与地方预算管理各个环节，促进财政部门与业务主管部门信息共享，支撑绩效管理与预算管理深度融合，提高各级政府预算管理规范化和标准化水平，推动预算管理现代化。

五是“严监督”。要不断完善财会监督体系和工作机制，加大财会监督力度。不断扩展预决算公开范围，优化公开形式，提升预算透明度，发挥多种监督方式的协同效应。

优化税制结构

党的十八届三中全会以来，完善税收制度作为财税体制改革的重点任务被深入推进，增值税、消费税、个人所得税、资源税、环境保护税等税种的制度建设取得重大进展，税收制度现代化特征不断显现。在此基础上，党的二十大报告着重强调优化税制结构，旨在进一步推动税收治理能力提升。优化税制结构，仍要以税制建设为载体，通过税制要素的科学设计与不同税种的合理搭配，逐步提高直接税比重，实现收入、效率与公平三大目标的平衡。

首先，保证收入目标，即保障充足的税收收入，确保财政职能有效发挥。特别是在财政运行压力持续加大的背景下，实现收入目标更为重要。在税制结构优化的过程中，保证收入目标意味着保持宏观税负基本稳定，并在这一前提下进行有增有减的结构性税制调整。

其次，讲求效率目标，即进一步增强税制的效率属性，着力推动高质量发展。一是突出增值税税收中性，减少对经济活动的干预。要积极推进增值税“三档并两档”改革，延长增值税抵扣链条，最大程度保证资源配置效率。二是结合当前消费水平，调整消费税征税范围和税率。可考虑将高档艺术品、私人飞机、高档服务、塑料制品等纳入征收范围，引导合理消费。三是协调税制建设与税收优惠的关系，加强对创新的支持力度。当前，我国税收对于创新的支持多以税收优惠为主，在基础税制设计中少有对创新的鼓励。例如，可借鉴西方国家实行资本利得税的经验做法，区分持股时间长短，规定长期股权投资适用较低的税率。此外，要提高税收优惠的精确性，由支持“创新主体”向支持“创新行为”转变。

最后，强调公平目标，即增强税制调节收入分配的能力，健全以所得税和财产税为主体的直接税体系。一是完善综合与分类相结合的个人所得税制度。要进一步将经营所得，以及利息、股息、红利所得等财产性收入纳入综合征收范围，并通过加强对高收入行业和高收入群体的税收监管，增强个人所得税收入调节功能。同时，可考虑增加专项附加扣除项目，合理设置扣除额度，减轻中低收入群体的负担。二是结构性调整增值税税负。为减少增值税的累退性影响，可考虑将减税效应向低收入群体倾斜，对在这一群体消费结构中占比较高的食品、衣服等生活必需品采取增值税零税率；对影响其生活成本的电力、自来水和热力等，在保证基本税率不变的前提下，允许其以较低税率缴纳。三是在长期范围内逐步增加财产税的规模。财产税涉及财富存量，是西方国家调节收入分配的重要税制手段。应稳妥推动房地产税落地出台，增强税制的再分配功能。

理顺政府间财政关系

历次财税体制改革都绕不开政府间财政关系的调整。1994年分税制改革重构了政府间财政关系格局，重点规范了中央与地方收入划分。党的十八届三中全会以来，围绕中央与地方财政事权和支出责任划分，我国进行了多领域的系统性调整，同时在全面“营改增”后重新调整了增值税收入划分改革方案。根据党的二十大报告以及2023年全国财政工作会议的安排部署，新一轮财税体制改革将侧重从完善转移支付体系入手来理顺政府间财政关系，并着眼于地方财政运行压力，逐步健全地方税体系、适度优化中央与地方政府债务结构。

一是完善财政转移支付体系，发挥中央和地方两个积极性。近年来，中央对地方转移支付规模持续攀升，2023年已突破10万亿元，接近全国一般公共预算收入的一半，在中央与地方财政关系中占据重要地位。日渐清晰的政府间事权和支出责任划分也为完善财政转移支付体系提供了良好契机。完善财政转移支付体系，重点在于明确不同类型转移支付的功能分类：一般性转移支付要聚焦地区财力均衡，力求稳定增长、减少限制、科学分配；专项转移支付要聚焦党中央重大决策部署，力求强化激励、定向精准，退出竞争性领域；共同财政事权转移支付聚焦事权的有效履行，力求事权、支出责任与财力相适应。此外，完善财政转移支付体系，还要不断优化转移支付分配办法，合理评估地方财力差异、事权履行成本差异、税基与税收差异，实现区域均衡并形成有效激励。

二是健全地方税体系，培育地方自主税源。近年来，受经济下行压力加大、大规模减税降费和新冠肺炎疫情冲击等因素影响，地方财政收支矛盾凸显，财政运行处于紧平衡状态，健全地方税体系更为迫切。健全地方税体系，需要培育地方自主税源，形成稳定的地方自有收入，同时赋予地方适当税收管理权。在地方税体系建设中，社会各界对房地产税寄予厚望，然而其开征难度大、复杂程度高，出台尚需合适时机。现阶段仍需依赖以共享税为主的收入划分模式，可根据地区税基、人口、消费能力等因素，进一步完善共享方式及比例。同时，积极稳妥推动消费税后移征税环节，由生产环节征收逐步调整为批发或零售环节征收，并将其下放地方，在完善消费税制度的同时充实地方自主收入。

三是适度优化中央和地方政府债务结构，缓解地方财政压力。去年召开的中央金融工作会议明确提出，要建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构。地方隐性债务问题的根源在于地方政府事权、支出责任与财力的不相适应。防范与化解地方政府隐性债务风险，短期内可选择以成本更低且周期更长的中央债务缓解地方财政压力，即中央适度增加债务占比，然后通过转移支付给予地方财力支持。但长远来看，地方隐性债务风险的化解，需要借助于中央与地方财政关系的调整、政府债务管理机制的完善以及财政与金融政策的协调配合。