优化财税制度 提高治理水平

财税主体的多样性决定了财税制度与财税治理主体目的的复杂性，但最终目的唯有“增进国家每个国民利益或福祉总量”。这既是社会创建财税制度，进行财税治理的最终目的，也是判定财税制度优劣与财税治理得失成败的标准。

优良财税制度与财税治理可促进国运的兴旺发达，落后的财税制度与财税治理则会加剧国运的衰落。如何发挥财税在中国式现代化中的重要作用，推进中华民族伟大复兴，无疑已成为必须直面的重大国家治理课题。

一、财税优劣如何影响国运兴衰

财税优劣与国运兴衰紧密相关毋庸置疑。那么，财税优劣如何影响国运兴衰，具体机理如何？一方面，就财税是指公共资金收支活动或过程的数量维度而言，表面看，无疑政府征收的税与非税数量越少越好。因为征税意味着纳税人可自由支配资金或财富的减少，意味着个人或家庭私人产品消费购买力的下降，或者可用于再生产资金的减少，以及创业动机与信心的降低等。但就纳税人交税是为了从政府那里交换可满足其公共需求的公共产品，从而最大限度实现人生幸福的目标而言，政府征收的税与非税未必越少越好。因为高福利总是由高税负支撑的，关键在于“取之于民”的，能否“用之于民”，特别是能否“用之于民之所需”，即纳税人能否及时、可持续地交换到高性价比、结构合理的公共产品与服务，实现国民与国家之间基本财税权利与义务交换的完全平等，非基本财税权利与义务交换的比例平等。另一方面，就税与非税的征收和使用质量而言，也存在一个征收文明度与道德高低的问题，比如征税用税是否征得国民同意的问题，是否法治的问题等。毋庸讳言，税与非税征收和使用过程越文明，越符合道德价值，越有助于全社会和每个国民福祉总量的增进，越有助于国运的兴旺与发达。反之，则会加剧国运的凋敝衰落。

但从财税发挥影响国运兴衰之基本途径——财税制度与财税治理而言，财税制度优劣与国运兴衰的关系更为紧密，财税治理与国运兴衰的关系相对较弱。即财税制度越优良，国运越兴旺发达；财税制度越恶劣落后，国运越凋敝衰落。而财税治理善恶与国运兴衰的关系相对较弱。因为财税治理是指财税制度规则的执行与保障之活动或过程，财税治理善恶是以财税制度优劣为前提的。即财税制度越优良，财税治理越可能为善，越有助于国运兴旺发达；财税制度越低劣，财税治理越可能为恶，越会加剧国运凋敝衰落。这是因为，制度与治理是一种大体与小体、决定与被决定的关系。或者说，二者之间是一种决定性、根本性和全局性与被决定、非根本和非全局性的主次关系。正如有学者所言，“国家治理的中心问题是‘制’与‘治’，即制度与治理。完整的国家治理由‘制’与‘治’共同构成。”质言之，正如北京大学王海明教授所言，因为国家制度是“所谓建构因素是大体，是决定性的、根本性的和全局性的。国家治理或所谓人的因素是小体，是被决定的、非根本的和非全局性的。国家制度的优劣好坏决定国家治理优劣好坏；国家治理的优劣好坏表现国家制度的优劣好坏”。对此，古今政治家和思想家大多人同意，毛泽东认为，“制度决定一个国家走什么方向”。邓小平反复强调，“制度是决定因素”。一句话，“国家制度是安邦定国之本，国家治理是经国序民之基。”

二、优化财税的六个重点

推而可知，一是优化财税制度乃一项系统性的工程。既包含税制与税治理论与实践系统的不断创新和优化问题，也包含预算制度与预算治理理论和实践系统的不断创新与优化问题，更包含财税制度与财税治理理论与实践系统的不断创新和优化问题。要全面充分发挥财税对国家的积极促进作用，必须“三大系统”共同创新和优化。首先是三大财税制度体系的全面创新和突破，其次是三大财税治理体系的全面创新和优化。

二是财税制度创新突破是优化财税制度的重要前提与首要任务。财税制度创新和突破既然对国运兴旺发达的促进作用大于财税治理优化，逻辑上，财税制度创新突破就是财税改革或现代化的重要前提与首要任务。因此必须全面鼓励和保护追求优良财税制度的创新者和突破者的热忱与积极性，财税改革就应突出这个重点，不能仅仅满足于财税制度与财税治理过程中的微调。

三是正义奠基乃优化财税制度的根本途径。“正义”是全面充分发挥财税促进国运兴旺发达特有功能的根本价值导向与关键要素。因为在霍尔巴赫看来，“公正是社会权力和权威的真正基础。”斯密认为，“正义犹如支撑整个大厦的主要支柱。”罗尔斯认为，正义“乃是构成一个组织良好的人类联合体的基本宪章。”质言之，正义虽不如“仁爱”高尚，但其重要性和必要性却远远大于“仁爱”，正义奠基乃优化财税制度的根本途径。

四是人道价值导向乃优化财税制度的最高诉求与基本途径。因为唯有人道自由价值的财税制度与财税治理过程实质性“嵌入”，方可为财税促进国运兴旺发达注入可持续创新突破的动力与能量。

五是增进每个国民利益乃优化财税制度的最终目的。财税主体的多样性决定了财税制度与财税治理主体目的的复杂性，但最终目的唯有“增进国家每个国民利益或福祉总量”。这既是社会创建财税制度，进行财税治理的最终目的，也是判定财税制度优劣与财税治理得失成败的标准。而且，增进每个国民利益或福祉总量的数量越大，质量越高，公共产品性价比越高，这种财税制度与财税治理便越优良，便越有助于国运的兴旺发达。反之，则会加剧国运的凋敝衰落。

六是财税治理能力提升乃优化财税制度的重要途径。因为财税治理优化的过程，也就是财税制度规则实际发挥促进国运兴旺发达作用的过程，优良财税制度规则被执行和遵从得越全面，越彻底，则财税制度与财税治理对国运兴旺发达的正向积极作用越大。相反，作用就越小。

总之，唯有敬畏和遵从财税制度与财税治理规律和原理，不断优化财税制度，才有助于国运的兴旺发达。

（作者系三亚学院法学院特聘教授、国家治理研究院研究员）